Kinh nghiệm thành công trong việc xây dựng đường cao tốc của một số quốc gia điển hình

“Muốn làm giàu phải làm đường trước”, “Ðường nhỏ giàu nhỏ, đường to giàu to, đường bộ cao tốc giàu nhanh”, “Đường bộ cao tốc là sản phẩm tất yếu của phát triển kinh tế”, “Đường bộ cao tốc là nhịp cầu tiến tới hiện đại hóa của một quốc gia”…

Hoa Kỳ

Theo số liệu thống kê đường bộ Hoa Kỳ, năm 2019 có 107.702 km đường bộ cao tốc các loại (57.711 km đường bộ cao tốc ngoài đô thị và 49.991 km đường bộ cao tốc trong đô thị). Từ năm 1956, kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc liên bang bắt đầu được xây dựng hình thành một hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc theo các tiêu chuẩn thống nhất trên toàn quốc. Quá trình phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc ở Hoa Kỳ rút một số kinh nghiệm, đó là: Quy hoạch và xác định quy mô của kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc với tầm nhìn dài hạn đến 30 năm; Xây dựng hệ thống pháp luật và các cơ chế chính sách tạo vốn, sử dụng vốn và thu phí cho xây dựng và quản lý kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc.

Quy hoạch phát triển mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc của Hoa Kỳ có mục tiêu dài hạn từ 30 đến 50 năm. Mạng lưới đường bộ cao tốc đảm bảo kết nối các trung tâm kinh tế lớn, các chùm đô thị và trong đô thị tạo động lực phát triển kinh tế – xã hội.

Chính phủ Hoa Kỳ sở hữu và chịu trách nhiệm đầu tư xây dựng phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc và tổ chức đấu thầu. Tư nhân chịu trách nhiệm trong việc bảo trì, thu phí và vận hành khai thác trên các tuyến đường do Liên bang đầu tư xây dựng thông qua hình thức hợp tác nhượng quyền trong khoảng thời gian từ 5 năm đến 15 năm.

Về tiêu chuẩn kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc cho phép phương tiện giao thông lưu thông với tốc độ cao (tối thiểu 80 km/h và tối đa đến 120 km/h hoặc có thể cao hơn), thông suốt và bảo đảm an toàn, giảm thời gian đi lại, với quy mô kỹ thuật các tuyến đường bộ cao tốc tối thiểu là 4 làn xe đối với tất cả các cao tốc bang và liên bang. Việc xác định quy mô kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc trong dài hạn, làm cơ sở giữ đất và giải phóng mặt bằng đảm bảo thuận lợi trong quản lý, triển khai thực hiện quy hoạch, đây là lý do Hoa Kỳ thành công trong xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc.

Phần lớn các tuyến đường bộ cao tốc qua các tiểu bang được Chính phủ Liên bang dùng ngân sách liên bang để đầu tư xây dựng thông qua Quỹ Tín thác đường cao tốc (Highway Trust Fund), quỹ này được hình thành từ nguồn thu thuế nhiên liệu trên toàn Liên bang. Mặc dù quy định pháp luật chung của Liên bang không cho phép thu phí người sử dụng đường bộ do Liên bang đầu tư bằng ngân sách Liên bang. Tuy nhiên, tại một số các tiểu bang và với một số các tuyến đường cụ thể có tính chất đặc thù, luật của tiểu bang vẫn cho phép thu phí người sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc để lấy nguồn thu phục vụ bảo trì và xây dựng mới kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc.

Hàn Quốc

Hàn Quốc đến nay có khoảng 4.767 km, phân bổ hợp lý trên các vùng miền và thuận lợi kết nối tới các chùm đô thị, cảng biển, sân bay. Về quản lý và phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc, Tổng công ty đường bộ là cơ quan chuyên ngành về kỹ thuật giao thông, là doanh nghiệp nhà nước; có nhiệm vụ lập kế hoạch thực hiện duy tu, bảo dưỡng các tuyến đường bộ, quản lý các trạm nghỉ, các cây xăng, kết nối các tuyến đường bộ cao tốc và điều hành cơ quan nghiên cứu về giao thông.

Hàn Quốc là quốc gia điển hình theo mô hình thành lập các tổng công ty đường bộ cao tốc là doanh nghiệp nhà nước. Đối với Hàn Quốc, ngay chủ trương từ ban đầu là hình thành các công ty nhà nước về đường bộ cao tốc (từ năm 1960), thực hiện nhiệm vụ lập kế hoạch, xây dựng và quản lý đường bộ cao tốc quốc gia và phát triển các khu vực gắn với kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc. Về phát triển đường bộ, Tổng công ty có trách nhiệm xây dựng kế hoạch phát triển đường bộ (xu thế hiện nay chủ yếu là xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc).

Để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc, ở Hàn Quốc, Chính phủ hỗ trợ 50% tổng mức đầu tư và Tổng công ty chịu trách nhiệm 50% tổng mức đầu tư. Nguồn vốn đầu tư do Chính phủ hỗ trợ được sử dụng để chi trả cho việc mua đất, bồi thường giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án (bao gồm cả đất xây dựng đường, đất xây trạm nghỉ, cây xăng) và kinh phí đầu tư xây dựng tuyến đường. Đối với trạm nghỉ và cây xăng, Tổng công ty có trách nhiệm tự bỏ vốn đầu tư xây dựng và khai thác, không tính vào tổng mức đầu tư dự án. Sau khi các tuyến đường bộ cao tốc được Tổng công ty triển khai xây dựng và hoàn thành, Tổng công ty sẽ trực tiếp quản lý và thu phí. Toàn bộ nguồn thu được từ khai thác tuyến đường bộ (thu phí, thu khác) được tập trung vào một quỹ và được sử dụng cho chi phí quản lý, bảo trì tuyến đường (như: duy tu, bảo dưỡng, điều hành…), sử dụng cho việc nghiên cứu và đầu tư xây dựng tuyến đường bộ (gồm cả kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc) mới.

Luật PPP của Hàn Quốc quy định rõ những loại hình dự án nào sẽ được áp dụng hình thức PPP, cơ chế thực hiện, quy trình thực hiện, giải quyết tranh chấp. Điều này rất quan trọng, bởi không phải dự án cung ứng dịch vụ công nào áp dụng hình thức PPP cũng thành công và mang lại hiệu quả.

Luật thúc đẩy vốn đầu tư tư nhân vào hạ tầng ban hành từ năm 1994, sau khi Luật được áp dụng vào thực tế, có hơn 100 dự án khác nhau trong lĩnh vực hạ tầng đã được triển khai theo hình thức PPP, tuy nhiên, do luật ban hành chưa thực sự bám sát điều kiện thực tế, các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp, nên không hấp dẫn thu hút tư nhân. Vì vậy, trong 4 năm chỉ có 42 dự án được thực hiện. Để khắc phục hạn chế nêu trên và ứng phó với khủng hoảng tài chính châu Á, năm 1998, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành Luật về hợp tác công tư phát triển hạ tầng nhằm cải thiện hình thức PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro và thành lập Trung tâm xúc tiến và phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc. Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu. Ngoài ra, để khuyến khích các nhà đầu tư triển khai dự án PPP đảm bảo chất lượng, đúng tiến độ với chi phí tiết kiệm, Nhà nước còn thưởng cho những dự án hoàn thành sớm, cho phép nhà đầu tư thu lợi nhuận vượt mức khi họ tiết kiệm được chi phí xây dựng.

Đến nay, đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ cao tốc chiếm tỷ trọng lớn. Tư nhân đầu tư 15 tuyến đường bộ cao tốc, trong khi Nhà nước chỉ đầu tư 05 tuyến đường bộ cao tốc (chủ yếu là các dự án có tính chất an sinh xã hội như: đường bộ cao tốc nối phía Nam, đường điều hoà giao thông….). Chính phủ thực hiện lập quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc và không có chủ trương đầu tư xây dựng cao tốc bằng nguồn ngân sách Nhà nước trong tương lai, thay vào đó, Chính phủ kêu gọi thúc đẩy đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đường bộ cao tốc từ khu vực tư nhân.

Nhật Bản

Đối với Nhật Bản, công tác lập quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc được lập từ sớm. Nhật Bản bắt đầu xem xét xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc vào năm 1940, năm 1957 lập kế hoạch xây dựng 7 tuyến đường bộ cao tốc với chiều dài 3.730 km. Đến năm 1966, Nhật Bản sửa đổi kế hoạch xây dựng 32 tuyến đường bộ cao tốc với tổng chiều dài 7.600 km và triển khai thực hiện kế hoạch một cách hiệu quả. Đến nay, tổng chiều dài đường bộ cao tốc tại Nhật Bản đạt 8.358 km, phân bổ đều khắp các vùng miền trên toàn lãnh thổ. Quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc đặt ra tiêu chuẩn cao, tối thiểu 4 làn xe, tương ứng tiêu chuẩn Châu Âu với tiêu chí phải đảm bảo việc kết nối đến thủ phủ các tỉnh trong vòng 1 giờ.

Cùng với đó là xây dựng hệ thống pháp lý cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc. Đây là là nền tảng quan trọng để hỗ trợ phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc, ngay sau khi có kế hoạch xây dựng đường cao tốc, Nhật Bản đã ban hành các luật như hành Luật Xây dựng đường trục cao tốc phát triển Quốc gia và Luật giao thông đường bộ cao tốc Quốc gia, năm 1957 và được sửa đổi vào năm 1966.

Mô hình nhượng quyền (BTO) trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc: thông qua Luật Đầu tư công tư (PFI) từ năm 1999, Nhật Bản áp dụng mô hình PPP đối với các dự án đường bộ cao tốc.., nhờ vậy giảm chi phí, giảm rủi ro trong môi trường cạnh tranh cao.

Nhật Bản cũng chú trọng hình thành mô hình xây dựng, quản lý, khai thác kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc, mô hình nhượng quyền, cấp vốn: Tập đoàn đường bộ cao tốc Nhật Bản đã được thành lập năm 1956 là cơ quan xây dựng và quản lý kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc. Tập đoàn này được hưởng một số ưu đãi như: miễn các loại thuế khác nhau, bao gồm thuế doanh nghiệp; được thu phí sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc và các khoản phí khác liên quan đến vận hành kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc;  quyền mua đất bắt buộc và cưỡng chế hành chính; các khoản vay từ chính phủ, phát hành trái phiếu vào quỹ chính phủ và bảo lãnh của chính phủ đối với trái phiếu. Nguồn thu phí cùng với việc phát hành trái phiếu đã cho phép Tập đoàn xây dựng và vận hành gần như toàn bộ hệ thống đường cao tốc.

Ngoài Luật Đầu tư công, theo Luật về các biện pháp đặc biệt về xây dựng và nâng cấp đường bộ, các hoạt đông xây dựng, nâng cấp và bảo trì được thực hiện bằng các khoản vay, số tiền vay và chi phí quản lý được bù đắp bằng doanh số thu phí; các công ty đường bộ cao tốc là đơn vị quản lý vốn. Bên cạnh các khoản thuế quốc gia dùng để cấp vốn cho công trình đường bộ, còn có thuế đánh vào tải trọng xe và các khoản thuế địa phương để cấp vốn cho công trình đường bộ, gồm thuế chuyển nhượng xe, thuế nhiên liệu và thuế phương tiện.

Trung Quốc

Việc phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc của Trung Quốc theo phương châm: “Muốn làm giàu phải làm đường trước” và “Ðường nhỏ giàu nhỏ, đường to giàu to, đường bộ cao tốc giàu nhanh”, “đường bộ cao tốc là sản phẩm tất yếu của phát triển kinh tế”, “đường bộ cao tốc là nhịp cầu tiến tới hiện đại hóa của một quốc gia”, để nhấn mạnh vai trò của đường bộ cao tốc trong Quy hoạch phát triển giao thông quốc gia.

Đường bộ cao tốc của Trung Quốc có tốc độ phát triển nhanh so với các quốc gia trên thế giới. Ðến cuối năm 1998, đã có 8.733 km, đứng thứ sáu thế giới; đến năm 1999, có khoảng 10.000 km, đứng thứ tư thế giới; cuối năm 2000 đạt khoảng 16.000 km, đứng thứ ba thế giới; năm 2010 là 104.400 km và đến năm 2020 lên 168.100 km cao nhất thế giới.

Ðại hội Ðảng Cộng sản Trung Quốc lần thứ XVI (năm 2002) quyết định thực hiện chiến lược “xây dựng toàn diện xã hội khá giả” trong 20 năm đầu thế kỷ. Các ngành đã đệ trình các chiến lược, quy hoạch của ngành mình nhằm thực hiện chiến lược trọng đại mà Ðại hội đã đề ra. Bộ Giao thông và Ủy ban Phát triển Cải cách nhà nước đã xây dựng “Quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc quốc gia”. Quy hoạch này đã được Quốc Vụ viện phê chuẩn cuối năm 2004 và công bố ngày 13/1/2005. Theo Quy hoạch, Trung Quốc cần khoảng 30 năm (kể từ tuyến đường bộ cao tốc đầu tiên) để hình thành một mạng lưới đường bộ cao tốc quốc gia 85.000 km. Mạng lưới mới này được hợp thành bởi bảy tuyến từ Thủ đô Bắc Kinh, chín tuyến dọc Nam – Bắc và 18 tuyến ngang Đông – Tây, bởi vậy có tên gọi tắt là “Mạng lưới 7918”. Mạng lưới này liên kết tất cả các thành phố có 200 nghìn dân trở lên với nhau và nối với các trục giao thông đường sắt, sân bay, đường thủy chính và các cửa khẩu quan trọng. “Mạng lưới 7918” phủ rộng trên diện tích dân cư hơn một tỷ người. Quốc Vụ Viện phê chuẩn mạng lưới đường bộ cao tốc quốc gia; chính quyền các tỉnh, thành phố căn cứ theo quy hoạch phê chuẩn các tuyến đường bộ cao tốc phục vụ nhu cầu phát triển địa phương của mình.

Ðể hoàn thành được Quy hoạch này, Chính phủ Trung Quốc dự tính cần đến khoảng 2.200 tỷ NDT (tương đương 340 tỷ USD). Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật có liên quan cũng không ngừng được hoàn thiện. Theo Bộ Giao thông Trung Quốc, hiện nay đã có hơn 50 văn bản quy định quản lý và hơn 60 văn bản về quy phạm kỹ thuật đường bộ, trong đó bao gồm kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc, là những văn bản dưới luật cho phép kiểm soát chặt chẽ quá trình xây dựng, phát triển và quản lý hệ thống đường bộ cả nước.

Từ khi “Quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc quốc gia” ra đời, tốc độ phát triển của loại đường này ở Trung Quốc nhanh hơn nhiều so với dự kiến ban đầu của Chính phủ, chỉ tiêu đặt ra cho 30 năm hoàn thành trước 25 năm.

Với tầm nhìn và xác định quy mô dài hạn, Trung Quốc cũng đã thành công trong việc giữ quỹ đất và giải phóng mặt bằng nhanh chóng, thuận lợi cho xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc tương tự như Hoa Kỳ.

Vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc được huy động bằng nhiều hình thức: vay vốn ngân hàng, phát hành trái phiếu, cổ phiếu, thu tiền chuyển nhượng quyền kinh doanh đối với loại đường thu phí (chuyển nhượng quyền thu phí) và sử dụng vốn nước ngoài. Nhà nước chủ yếu hỗ trợ về chính sách như tín dụng cho vay đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc, thu phí hoàn trả, thu các phụ phí mua sắm phương tiện, cho lập Quỹ xây dựng đường bộ.

Đối với các dự án PPP, pháp nhân được đầu tư, xây dựng và có quyền kinh doanh dự án bằng phương thức thu phí trong vòng 30 năm. Cá nhân có quyền đầu tư gián tiếp bằng cách mua cổ phần của dự án. Các yếu tố góp phần thực hiện thành công cho các dự án PPP như dự án phù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển giao công nghệ mới.

Nhà nước cũng phân cấp cho các tỉnh chịu trách nhiệm tài chính, gồm các khoản vay và trích ngân sách để thực hiện. Chính quyền địa phương sẽ lựa chọn và thành lập một số công ty chuyên biệt để xây dựng và vận hành đường bộ, dựa theo từng trường hợp. Mỗi công ty sẽ chịu trách nhiệm cho một đoạn đường bộ cao tốc cụ thể, huy động vốn thông qua đầu tư trực tiếp, niêm yết công khai hoặc chứng khoán hóa. Các công ty sẽ thu phí để đóng góp cũng như phục hồi các chi phí tài chính (chi phí vận hành và bảo trì đường).

Theo dữ liệu từ Bộ Giao thông Trung Quốc, tính đến cuối năm 2018, hệ thống đường bộ cao tốc trả phí tại nước này dài 168.100 km, mang về 555,24 tỷ nhân dân tệ (tương đương 79,1 tỷ USD) lợi nhuận thường niên.

Đối với hình thức “Chuyển nhượng quyền thu phí”, theo Điều 60 của Luật Đường cao tốc, các tuyến đường được chuyển quyền thu phí, sau khi chuyển nhượng quyền thu phí, bên nhận sẽ thu phí và vận hành. Thời hạn chuyển nhượng quyền thu phí theo thỏa thuận, thời gian không quá số năm do Hội đồng cấp Nhà nước quy định. Trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc tại Trung Quốc, việc thu phí đường bộ là yếu tố quan trọng cho thành công của chương trình xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc quốc gia gồm cả các dự án đầu tư từ ngân sách và các dự án đầu tư ngoài ngân sách.

Trung Quốc là quốc gia điển hình trong phân quyền cho các địa phương và đã thành công trong việc áp dụng mô hình này. Chính quyền cấp tỉnh có quyền và chủ động đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc. Đồng thời việc cá thể hóa trách nhiệm gắn với với chỉ tiêu phát triển của Đảng, Chính quyền đối với người đứng đầu cấp tỉnh đã giúp Trung Quốc có những bước phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc nhanh chóng, đến nay có khoảng 168.100 km đường bộ cao tốc, như tỉnh Vân Nam, Quảng Tây trong 3 năm đầu tư xây dựng trên 2000 km đường bộ cao tốc.

Việc xây dựng được mạng lưới đường bộ cao tốc mang lại nhiều lợi ích như kết nối thị trường thống nhất cả nước, thúc đẩy hàng hóa được lưu thông tự do và cạnh tranh đầy đủ, kết nối đô thị với nông thôn, vùng thuận lợi với vùng khó khăn, phát triển cao tốc đô thị, vành đai góp phần phát triển kinh tế – xã hội khu vực đô thị và hỗ trợ phát triển kinh tế nông thôn. Một quốc gia hiện đại hóa không thể thiếu hệ thống cơ sở hạ tầng hiện đại, một hệ thống cơ sở hạ tầng hiện đại không thể thiếu một mạng lưới đường bộ cao tốc hiện đại. Theo tính toán của các nhà kinh tế Trung Quốc, cứ đầu tư 1 tỷ nhân dân tệ vào xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cao tốc thì có thể trực tiếp đẩy sản lượng sản xuất xã hội lên gần 3 tỷ nhân dân tệ. 

Ngọc Anh