Khi ngân sách từng có thời ‘đi dây’

Nỗ lực củng cố tài khóa để góp phần ổn định nền tài chính quốc gia lành mạnh và củng cố ổn định kinh tế vĩ mô là một nỗ lực bền bỉ, kéo dài suốt nhiều năm qua.

Trước khi kết thúc nhiệm kỳ Quốc hội khóa 13 gần 5 năm trước, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng có nhiều tâm tư về những rủi ro đối với hệ thống tài chính quốc gia.

Là người gắn bó với ngành Tài chính hàng chục năm, hơn ai hết, ông hiểu rõ những hệ lụy mà chính sách tài khóa mở rộng, nợ công vượt ngưỡng, đầu tư công ồ ạt kém hiệu quả đã ảnh hưởng tiêu cực như thế nào đến sự ổn định của nền tài chính, đến kinh tế vĩ mô vốn trải qua nhiều thăng trầm trong các năm trước đó.

“Nếu nợ công mà cứ tăng như những năm vừa rồi là chết đấy!” – ông nói như một mệnh lệnh cho nhiệm kỳ sau khi thảo luận về kế hoạch tài chính và kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm giai đoạn 2016 – 2020.

Vào thời điểm đó, “điều hành ngân sách như đi trên dây”, Bộ trưởng Tài chính Đinh Tiến Dũng mô tả. Lời bộc bạch đó của người giữ tay hòm chìa khóa quốc gia được thể hiện qua nhiều con số.

Tốc độ tăng nợ công giai đoạn 2011 – 2015 là hơn 18%, gấp khoảng 3 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế.  Đến cuối 2015, nợ Chính phủ đã lên tới 50,3% GDP, vượt trần cho phép của Quốc hội 0,3%. Cân đối ngân sách nhà nước khó khăn; tỷ lệ chi đầu tư tiếp tục giảm sút từ 28% giai đoạn trước giảm xuống 22,6% giai đoạn 2011 – 2015.

Nhưng đó chưa phải là điều đáng kể nhất trong bức tranh. TS Vũ Thành Tự Anh, trường Đại học Fulbright nhận định: “Chi thường xuyên tăng nhanh bất thường, đặc biệt trong giai đoạn 2010 – 2012, khiến cho toàn bộ thu ngân sách hầu như chỉ vừa đủ cho chi thường xuyên”.

Cho dù tốc độ tăng thu ngân sách danh nghĩa của Việt Nam khá cao, trung bình 16% trong giai đoạn 2003 – 2015, trong khi chỉ số giá tiêu dùng trung bình trong cùng giai đoạn chỉ là 8,8%, nhưng ngay cả với tốc độ tăng nhanh như thế mà ngân sách cũng không đủ để bù đắp chi thường xuyên và trả nợ.

Tất nhiên, vấn đề gai góc này đã được chia sẻ trên diễn đàn Quốc hội. Trong một phiên họp xem xét ngân sách năm 2015, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng chỉ rõ, cơ cấu chi ngân sách lúc đó rất xấu, đến 72% chi thường xuyên, chỉ còn gần 30% là vừa trả nợ vừa đầu tư phát triển.

Ông cảnh báo: “Tôi thấy tình hình tối lắm rồi. Thu được đồng nào xài hết đồng ấy, đầu tư phát triển ngày càng ít đi, cứ đi vay ào ào. Cứ thế này làm sao phát triển được đất nước”. Nợ công đã ở mức hơn 64% GDP, gần ngấp nghé giới hạn 65%.

Cho đến sau này, tháng 10/2016, thẩm tra về tình hình thực hiện kế hoạch tài chính – ngân sách 5 năm giai đoạn 2011 – 2015, Ủy ban Tài chính Ngân sách của Quốc hội khóa 14 nhận định thẳng thắn: “Một số nguyên tắc của luật Ngân sách nhà nước và các nghị quyết của Quốc hội chưa được đảm bảo, kỷ luật tài chính chưa nghiêm; nhiều khoản chi vượt dự toán khá lớn; tình trạng ứng trước dự toán, chuyển nguồn còn lớn. Tỷ trọng bình quân bố trí dự toán chi đầu tư phát triển trong giai đoạn này giảm mạnh, chiếm khoảng 18,2% tổng chi ngân sách nhà nước. Điều này cho thấy cán cân tích lũy – tiêu dùng chưa cân đối tích cực, ngày càng khó khăn trong việc bố trí ngân sách cho đầu tư phát triển”.

Ủy ban nhận xét thêm, bội chi ngân sách vẫn ở mức cao, không đạt mục tiêu đề ra. Một phần bội chi đã phải sử dụng cân đối cho việc trả nợ gốc, thể hiện cân đối ngân sách chưa chắc chắn. Bên cạnh đó, về nợ công, Ủy ban cho rằng, nợ vay trong nước tăng nhanh, tỷ trọng vốn vay kỳ hạn ngắn chiếm tỷ lệ lớn, chi trả nợ gốc ở mức thấp, trong điều hành phải vay đảo nợ có xu hướng ngày càng tăng. Đó là những sức ép rất lớn lên ngành Tài chính của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa 14.

Cho đến trước nhiệm kỳ vừa qua, yêu cầu của các địa phương về tăng chi ngân sách cho đầu tư tiếp tục gia tăng sức ép lên Trung ương. Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhận được đề nghị tới tấp từ các địa phương với tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách khoảng 4 triệu tỷ đồng, gấp 20,5 lần kế hoạch năm 2015 và gấp khoảng 2,1 lần khả năng cân đối vốn 5 năm 2016 – 2020 là hơn 1,8 triệu tỷ đồng.

Ngân sách nhà nước không còn dư địa để đáp ứng các yêu cầu đó, dù rất chính đáng. Kết quả là Quốc hội đã thông qua kế hoạch vốn đầu tư chỉ 2 triệu tỷ đồng, bằng một nửa so với yêu cầu của chính quyền địa phương.

Bên cạnh đó, hàng loạt các biện pháp mạnh mẽ, linh hoạt đã được thực thi để vừa cơ cấu lại nợ, vừa đảm bảo nhu cầu chi. Các khoản vay trái phiếu giai đoạn 2011 – 2013 có lãi suất rất cao tới 12,1%, trong những năm đầu đã được cơ cấu, hoặc thanh toán với lãi suất trên dưới 6%; đến năm 2016 trên 91% vốn trái phiếu có lãi suất 5%.

Kỳ hạn của trái phiếu Chính phủ năm 2013 bình quân khoảng 3 năm, đến năm 2016 đã trên 8 năm, và đến năm 2017 là 15,6 năm. Kỳ hạn còn lại bình quân của danh mục nợ trái phiếu chính phủ được kéo dài từ mức 5,98 năm vào thời điểm cuối năm 2016 lên mức 7,8 năm tại thời điểm cuối tháng 8/2020; lãi suất phát hành giảm đáng kể, bình quân 8 tháng đầu năm 2020 đạt 2,95%, giảm 1,56%/năm so với cuối năm 2019 và giảm 3,54%/năm so với năm 2016 – đó là một bước tiến vô cùng lớn.

Tốc độ tăng nợ công giai đoạn 2011 – 2015 là hơn 18%, gấp khoảng 3 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế. Đến giai đoạn 2016 – 2019, tốc độ gia tăng đó đã bị chựng lại, giảm chỉ còn 6,8%/năm, tương đương tăng trưởng kinh tế (riêng năm 2020 ước tăng khoảng 10% so với năm 2019).

Cơ cấu nợ vay trong nước/vay nước ngoài được điều chỉnh theo hướng bền vững hơn; kỳ hạn phát hành, kỳ hạn danh mục trái phiếu chính phủ được tăng lên trong khi lãi suất vay giảm sâu, góp phần bảo đảm an ninh tài chính quốc gia. Những nỗ lực đó, và hơn nữa, đã củng cố ngân sách tốt hơn. Đến 2019, năm trước khi đại dịch Covid-19 diễn ra, rất nhiều khoản chi và cơ cấu chi đã đi vào chiều hướng tốt.

Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính Ngân sách Nguyễn Đức Hải nhận xét, tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng giảm, chi đầu tư có xu hướng tăng. Ngay cả mức bộ chi cũng đã giảm xuống. Chính phủ báo cáo bội chi ngân sách nhà nước thực hiện giảm 19 nghìn tỷ đồng so với dự toán, bằng 3,36% GDP, thấp hơn mức đã báo cáo Quốc hội (3,4%GDP).

Bội chi ngân sách Trung ương giảm 6,5 nghìn tỷ đồng so với dự toán; ngân sách địa phương không có bội chi, giảm 12,5 nghìn tỷ đồng so với dự toán.

Ông Hải khẳng định: “Đa số ý kiến trong Ủy ban cơ bản nhất trí với đánh giá của Chính phủ và cho rằng, trong khi nhu cầu chi rất lớn và nhiều nhiệm vụ chi quan trọng, cấp bách phát sinh, việc giảm bội chi ngân sách năm 2019 đã thể hiện sự cố gắng rất lớn của Chính phủ trong việc siết chặt kỷ cương, kỷ luật quản lý, điều hành ngân sách”.

Theo báo cáo của Chính phủ, đến hết năm 2019, dư nợ công bằng 54,7% GDP, dư nợ Chính phủ bằng 47,7%GDP và dư nợ nước ngoài của quốc gia bằng 47% GDP, đều giảm so với dự toán và so với số đã báo cáo Quốc hội.

Điều đó cho thấy, tình hình nợ công tiếp tục được quản lý, kiểm soát chặt chẽ hơn. Thực tế đã tiết kiệm được khoảng 16,9 nghìn tỷ đồng chi trả lãi vay so với dự toán. Những kết quả đó đã góp thêm dư địa để Chính phủ tiến hành hàng loạt các chương trình hỗ trợ tài chính cho người dân và doanh nghiệp trong năm 2020, khi đại dịch Covid-19 càn quét trên thế giới, làm nền kinh tế lao đao.

Trả lời chất vấn của các đại biểu Quốc hội trong kỳ họp vừa qua, Bộ trưởng Tài chính Đinh Tiến Dũng nói: “Ngân sách chịu tác động nghiêm trọng bởi đại dịch Covid-19, thiên tai, dịch bệnh, nhưng nhờ dư địa tài khóa chúng ta tích lũy được qua 4 năm 2016 – 2019, quản lý an toàn nợ công… nên vẫn đảm bảo được yêu cầu chi tiêu cho các nhiệm vụ quan trọng, kể cả các nhiệm vụ cấp bách phát sinh do thiên tai, dịch bệnh, cho quốc phòng an ninh và đảm bảo nguồn cho đầu tư phát triển theo dự toán năm 2020 để kích cầu trong nước, tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế trong trung và dài hạn tới đây. Đây có thể coi là điểm sáng của công tác tài chính – ngân sách giai đoạn 2016 – 2020”.

Những thành tựu đó có lẽ sẽ không đạt được nếu ngành Tài chính không nỗ lực cải cách, nếu không gặp phải những sức ép lớn từ Quốc hội, từ những cảnh báo đầy tâm huyết của Chủ tịch Nguyễn Sinh Hùng cách đây 5 năm.

Tư Giang – Lan Anh/VNN