Bài học về tư duy thực dụng trong hoạch định chính sách

Nhân việc ông Tiến sĩ Nguyễn Đức Kiên, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, được bổ nhiệm làm tổ trưởng tổ tư vấn kinh tế của Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc, xin được gửi tới độc giả bài viết về kinh nghiệm của Đài Loan trong việc sử dụng các nhà kỹ trị để tạo nên kỳ tích kinh tế.

Rất ít nền kinh tế với xuất phát điểm thấp chỉ trong một thời gian ngắn có thể vươn lên gia nhập hàng ngũ giàu có theo cách ấn tượng như Đài Loan hồi thập niên 1970 – 1980. Đóng góp lớn vào thành công đó là một đội ngũ những nhà kỹ trị tài giỏi như Tưởng Kinh Quốc, Tôn Vận Tuyền, Lý Đăng Huy, … và không thể không nhắc đến Lý Quốc Đỉnh – đại diện tiêu biểu của tư duy kinh tế tiến hóa (evolutionary economics) thực dụng. Lý Quốc Đỉnh (1910 – 2001) thường được xưng tụng là “cha đẻ” của phép màu kinh tế và “cha đỡ đầu” của nền công nghệ Đài Loan nhờ những suy tư và viễn kiến sâu sắc, đã góp phần biến đổi đảo quốc, từ một nền sản xuất nông nghiệp lạc hậu, thâm dụng nhiều lao động, trở thành một trung tâm sáng tạo đổi mới hàng đầu thế giới.

Sinh trưởng tại Nam Kinh (Trung Quốc) vào cuối đời Thanh và đầu thời kỳ Dân quốc, Lý Quốc Đỉnh tốt nghiệp Đại học Quốc lập Trung ương (sau đổi tên thành ĐH Nam Kinh) năm 1930 rồi theo học ngành vật lý tại Cambridge năm 1934. Trở về Trung Quốc, Lý Quốc Đỉnh đã có nhiều năm tham gia chính trường giúp việc cho cha con Tưởng Giới Thạch và điều tiết nền kinh tế trước khi chạy ra Đài Loan cùng Quốc dân Đảng sau thất bại trong cuộc nội chiến Quốc – Cộng.

Tại Đài Loan, Lý Quốc Đỉnh được tin tưởng giao nắm giữ khá nhiều cương vị quan trọng trong các ngành công nghiệp và trên chính trường như: Chủ tịch Tập đoàn đóng tàu nhà nước (năm 1951), Thành viên Ủy ban Hoạch định Chính sách Phát triển Công nghiệp quốc gia (1953), Giám đốc Trung tâm Đầu tư và Phát triển Công nghiệp trực thuộc Hội đồng Tương trợ Mỹ (1959), Bộ trưởng Kinh tế (1965 – 1969), Bộ trưởng Tài chính (1969 – 1976), sau đó là Bộ trưởng không bộ thúc đẩy phát triển khoa học công nghệ, … Năm 1968, Lý Quốc Đỉnh nhận giải Ramon Magsaysay của Mỹ vì những cống hiến to lớn, trọn đời. Tư tưởng của Lý Quốc Đỉnh đã góp phần tạo nên chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực công nghệ, hỗ trợ họ huy động vốn, mang lại ưu thế về sau của Đài Loan trong lĩnh vực sản xuất chế tạo linh kiện máy tính và các thiết bị viễn thông. Cùng với cố Thủ tướng Tôn Vận Tuyền (1913 – 2006), Lý Quốc Đỉnh cũng đỡ đầu cho sự thành lập của Công viên Khoa học Tân Trúc – một trong những mô hình khu công nghệ cao phỏng theo Thung lũng Silicon (Mỹ) thành công nhất thế giới, hiện đang có gần 500 công ty công nghệ lớn nhỏ đặt bản doanh với doanh thu hàng trăm tỷ USD mỗi năm.

Chủ nghĩa thực dụng

Trong suốt cuộc đời mình, Lý Quốc Đỉnh đã phục vụ chính quyền tổng cộng hơn 40 năm, trong đó có 10 năm ở Đại lục; quãng thời gian này cùng với nền tảng giáo dục thiên về khoa học duy lý phương Tây đã có ảnh hưởng rất lớn đến phong cách hoạch định chính sách khi ra Đài Loan. Lý Quốc Đỉnh không hề trải qua đào tạo kinh tế chính thống, nhưng đã tích lũy phần lớn tri thức [kinh tế] thông qua tự học, kinh nghiệm thực tiễn và trong quá trình làm việc với các nhà chuyên môn. Bản thân Lý Quốc Đỉnh cũng thừa nhận không xây dựng chính sách dựa trên các tư tưởng [kinh tế] phổ biến, mà thay vào đó được dẫn dắt bởi tư duy thực dụng (pragmatism). Lý Quốc Đỉnh cũng viết một vài cuốn sách song không quá tập trung vào các tranh luận học thuật, mà chủ yếu chỉ để chia sẻ những trải nghiệm trong quá trình hoạch định [chính sách] cho các quốc gia [đang phát triển] khác tham khảo, tiêu biểu là cuốn The Evolution of Policy Behind Taiwan’s Development Success (Tiến bộ chính sách đằng sau sự phát triển thành công của Đài Loan, xuất bản năm 1995).

Theo Lý Quốc Đỉnh, môi trường mà chính sách được hoạch định là thứ luôn biến đổi và có hai vấn đề mà người làm chính sách phải lưu ý. Thứ nhất là tác động kinh tế và thứ hai là quan hệ nhân quả từ chính sách. Do đó, cần trả lời được câu hỏi: Tại sao ở vào một thời điểm nhất định, chính sách này là phù hợp? Lý đặc biệt chống lại việc để ý thức hệ (ideology) chi phối và dẫn dắt chính sách, bởi tư duy giáo điều trên thực tế thường chỉ biết xem trọng các mục tiêu “xa rời” lợi ích cốt lõi của người dân.

Quan điểm này của Lý Quốc Đỉnh chịu ảnh hưởng sâu sắc bởi kinh nghiệm khi còn ở Đại lục. Một nguyên nhân chính khiến Tưởng để mất Trung Quốc vào tay Mao là do lạm phát phi mã trong giai đoạn 1945 – 1946; vì thế Lý Quốc Đỉnh đặc biệt căm ghét lạm phát và luôn cố gắng kiểm soát nguy cơ này. Lý Quốc Đỉnh viết trong sách: “Việc cải cách hệ thống tài khóa (hoàn thiện luật thuế) và tiền tệ (để ngân hàng trung ương hoạt động theo hướng độc lập) ở Đài Loan là những bước đi tiến bộ được thực hiện bởi một chính phủ có trách nhiệm, nhằm ngăn ngừa đại dịch“in tiền” để phục vụ chi tiêu công bừa bãi với danh nghĩa kích cầu hay giải quyết các khó khăn kinh tế xã hội.” Đó chính là điểm cốt lõi làm nên vận mệnh khác xa của Đài Loan so với những nền kinh tế Mỹ – Latin (Mexico, Brazil, …) cũng tăng trưởng nóng trong thập niên 1980, nhưng ngập tràn tham nhũng và hệ thống tài chính thiếu minh bạch.

Lý Quốc Đỉnh quan niệm sinh kế của người dân cần phải được đặt lên hàng đầu, ủng hộ việc tôn trọng quyền sở hữu tài sản (property right) và các nguyên tắc của thị trường tự do (free market), kiến tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, đơn giản hóa thủ tục hành chính, hỗ trợ doanh nghiệp tiếp cận vốn thông qua hệ thống ngân hàng hiệu quả, thực hiện cắt giảm thuế cùng ban hành nhiều ưu đãi khác để khuyến khích doanh nghiệp mở động đầu tư, tăng cường xuất khẩu, … Lý Quốc Đỉnh lập luận: “thất bại thị trường (market failure), vấn đề hay gặp phải ở các nền kinh tế chưa phát triển, chủ yếu là do thất bại trong can thiệp bởi ý chí chính trị.” Trong trường hợp của Đài Loan, chủ trương từng bước phi chính trị hóa (depoliticize) nền kinh tế thực sự đã phát huy tác dụng.

Vai trò của nhà nước

Đối với những nền kinh tế có xuất phát điểm thấp và thiếu hụt đủ thứ, từ tài nguyên thiên nhiên, vốn, ngoại tệ, công nghệ, … cho đến tri thức quản trị, Lý Quốc Đỉnh khẳng định nhà nước cần thực hiện một số can thiệp trực tiếp trong giai đoạn đầu như xây dựng cơ sở hạ tầng; cung cấp ưu đãi cho doanh nghiệp, khuyến khích họ mở rộng hoạt động … Trong trường hợp của Đài Loan, bên cạnh những sáng kiến hỗ trợ và thúc đẩy đầu tư, xúc tiến thành lập các khu công nghiệp và công nghệ cao, hàng chục dự án hạ tầng trọng điểm, bao gồm sân bay quốc tế, nhà máy điện hạt nhân, hệ thống xa lộ, cảng biển trung chuyển … được hoàn thiện khẩn trương trong thập niên 1970 – 1980 đã giúp mục tiêu công nghiệp hóa về đích sớm hơn cả dự kiến.

Theo Lý Quốc Đỉnh, có hai nhiệm vụ quan trọng mà nhà nước cần làm tốt. Một là áp đặt cạnh tranh; để thúc đẩy cạnh tranh trong một nền kinh tế nhỏ, đang phát triển, nhất thiết phải mở cửa; Lý Quốc Đỉnh tin luật chống độc quyền là “thừa thãi” trong các nền kinh tế mở song nhà nước vẫn cần duy trì chính sách bảo hộ trong giai đoạn đầu công nghiệp hóa. Hai là xác định rõ những ngành nghề, lĩnh vực sản xuất, mang đặc điểm ngoại sinh (externality – tức ảnh hưởng gây ra bởi hoạt động của một chủ thể kinh tế này sẽ tác động trực tiếp tới chủ thể kinh tế khác theo cách tích cực hoặc tiêu cực) mà nhà nước đang quản lý để sớm “nhường sân” cho khu vực tư nhân khi nền kinh tế trở nên chín muồi. Trên tinh thần đó, nhà nước Đài Loan đã rất cố gắng để không cạnh tranh với khối doanh nghiệp tư nhân (trừ một số lĩnh vực trọng yếu, đe dọa an ninh quốc phòng như viễn thông, năng lượng, …); và hầu hết các mảng kinh doanh sinh lời đều dần được cổ phần hóa (capitalize) theo lộ trình. Lý Quốc Đỉnh tin cùng với tiến trình tự do hóa kinh tế, nhà nước cần giảm dần sự can thiệp và lùi hẳn về phía sau khi khu vực tư nhân đủ lớn mạnh. Chính sách tài khóa khi ấy cũng phải được vận hành theo cơ chế ổn định và cân bằng hơn, nhằm chống lại những nguy cơ bất ổn từ hoạt động của khối doanh nghiệp tư.

Nhờ đó, trong giai đoạn 1965 – 1979, kinh tế Đài Loan đã tăng trưởng ngoạn mục trung bình 10,6%/năm, với những chỉ số như tỷ trọng công nghiệp hay đóng góp của lĩnh vực sản xuất chế tạo vào GDP, thặng dư thương mại, dự trữ ngoại tệ, phân phối thu nhập, tỷ lệ người biết đọc biết viết, tuổi thọ trung bình, … đều hết sức ấn tượng, vượt xa hầu hết các quốc gia đang phát triển khác và ngang hàng với Tây Âu. Đáng chú ý, trong cuộc Khủng hoảng tài chính châu Á 1997, Đài Loan chịu rất ít ảnh hưởng – khác với Hàn Quốc, Thái Lan, Indonesia, Malaysia – nhờ chính sách tài chính tương đối “bảo thủ” và sở hữu lượng dữ trự ngoại hối khổng lồ khi đó (lớn thứ hai thế giới, chỉ sau Nhật Bản).

Bài học cho các nước đang phát triển

Do hoàn cảnh và điều kiện đặc thù của từng quốc gia, cho nên rất khó và gần như không thể áp dụng máy móc, dập khuôn mô thức thành công của riêng một nền kinh tế nào (ngay đến Hàn Quốc và Đài Loan, nếu không được Mỹ trợ giúp và mở đường rất nhiều trong giai đoạn Chiến tranh Lạnh thì cũng khó lòng phát triển vượt bậc – điều mà không phải nước nào cũng tranh thủ được). Tuy nhiên, nhiều kinh nghiệm, phương pháp hay cách làm của họ là thứ hoàn toàn có giá trị để tham khảo. Kết quả do chính sách mang lại là vấn đề thuộc về kinh tế, nhưng cách mà chính sách được hoạch định lại là vấn đề thuộc chính trị. Nhìn chung, chính trị tồi thường dẫn tới kinh tế yếu kém (Good economics can be rejected by bad politics). Vì thế, mong muốn tái lập bài học của Đài Loan hay Hàn Quốc ở các nước đang phát triển sẽ phụ thuộc rất lớn vào việc môi trường văn hóa ở những nơi ấy có cho phép tư duy thực dụng vượt lên, chiến thắng sự kìm kẹp của chủ nghĩa ý thức hệ giáo điều hay không? Đó là điểm mà Việt Nam cần lưu ý và nghiên cứu kỹ, nhất là trong bối cảnh chúng ta đang khát khao đột phá, thể hiện qua chủ trương “cổ vũ” xây dựng nhà nước “kiến tạo phát triển” (developmental state).

Phạm Nhật